在環(huán)境行政執(zhí)法過程中，被查對象只要存在環(huán)評手續(xù)的違法問題，就繞不開環(huán)境影響評價法第三十一條的適用。那么，作為監(jiān)管部門該如何正確理解和適用這個條款呢？筆者認為應從如下方面入手：一是，全面把握未批先建行為的表現(xiàn)形式；二是，科學有序進行建設(shè)項目總投資額的認定；三是，依法合理行使行政處罰自由裁量權(quán)。
　　一、全面掌握未批先建的表現(xiàn)形式
　　1.未批先建的適用前提
　　應明確“未批先建”行為只針對依法應當編制環(huán)境影響報告書和報告表的建設(shè)項目，登記表項目因?qū)嵭袀浒腹芾?，不受環(huán)評審批約束。
　　2.四類具體表現(xiàn)形式
　　未批先建行為的表現(xiàn)形式，涉及到環(huán)境影響評價法的第十六條、第二十四條和第二十五條有關(guān)內(nèi)容，概括起來大體上分為四類，具體如下圖所示：

　　3.如何進行重大變動的判定
　　在這里有必要解釋一下何為重大變動，通俗的講就是原建設(shè)項目環(huán)評手續(xù)經(jīng)審批批準后，在建設(shè)或者運行過程中難免發(fā)生調(diào)整和變化，當項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施，上述五種任一因素發(fā)生變動的幅度足夠大時（達到某種量級），此時法律將其擬制為“重大變動”。
　　從2015年開始生態(tài)環(huán)境部（原環(huán)境保護部）以印發(fā)清單的方式逐步規(guī)范重大變動的認定問題。發(fā)布過的重要清單如下：
　　2015年出臺關(guān)于印發(fā)《環(huán)評管理中部分行業(yè)建設(shè)項目重大變動清單》的通知（水電水利等九個行業(yè)）；
　　2016年出臺關(guān)于印發(fā)《輸變電建設(shè)項目重大變動清單（試行）》的通知；
　　2018年出臺關(guān)于印發(fā)《制漿造紙等十四個行業(yè)建設(shè)項目重大變動清單》的通知；
　　2019年出臺關(guān)于印發(fā)《淀粉等五個行業(yè)建設(shè)項目重大變動清單》的通知；
　　2020年出臺關(guān)于印發(fā)《污染影響類建設(shè)項目重大變動清單（試行）》的通知和關(guān)于印發(fā)《鈾礦冶建設(shè)項目重大變動清單（試行）》的通知。
　　執(zhí)法部門需熟知上述清單對照判定即可。
　　4.為降級作環(huán)評
　　這一點容易被忽略，但理解起來很容易，依法應當編制報告書的卻做了報告表，依法應當編制報告表的卻做了登記表備案。上述兩種行為均屬于未批先建的違法表現(xiàn)形式。

　　二、關(guān)于總投資額的認定
　　2018年8月份，由生態(tài)環(huán)境部和國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于生態(tài)環(huán)境執(zhí)法中建設(shè)項目“總投資額”認定問題的指導意見（試行）》，對這一問題做出了規(guī)范性指導。在此，不再展開論述。

　　三、依法合理行使行使行政處罰自由裁量權(quán)
　　2019年生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導意見》，其中重點提到對違法行為（如“未批先建”）未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實施關(guān)?；蛘邔嵤┩Ｖ菇ㄔO(shè)、停止生產(chǎn)等措施的，可以免于處罰。
　　此外，還需注意自由裁量權(quán)的地方性規(guī)定。以筆者所在的河北省為例，河北省生態(tài)環(huán)境廳也印發(fā)了《環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)裁量標準（試行）》，對處以總投額1%-5%的罰款數(shù)額依據(jù)不同情形作出了分級量化規(guī)定。
　　附：《環(huán)境影響評價法》第三十一條
　　建設(shè)單位未依法報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表，或者未依照本法第二十四條的規(guī)定重新報批或者報請重新審核環(huán)境影響報告書、報告表，擅自開工建設(shè)的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀；對建設(shè)單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分。
　　建設(shè)項目環(huán)境影響報告書、報告表未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，依照前款的規(guī)定處罰、處分。
　　建設(shè)單位未依法備案建設(shè)項目環(huán)境影響登記表的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境主管部門責令備案，處五萬元以下的罰款。
　　海洋工程建設(shè)項目的建設(shè)單位有本條所列違法行為的，依照《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》的規(guī)定處罰。
　　《海洋環(huán)境保護法》第七十九條
　　海岸工程建設(shè)項目未依法進行環(huán)境影響評價的，依照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的規(guī)定處理。
　　第八十二條第一款
　　違反本法第四十七條第一款的規(guī)定，進行海洋工程建設(shè)項目的，由海洋行政主管部門責令其停止施工，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處建設(shè)項目總投資額百分之一以上百分之五以下的罰款，并可以責令恢復原狀。

文章轉(zhuǎn)載于北斗智庫環(huán)保管家、法岸環(huán)境律師